RUSSIE - Les élections de 1995

RUSSIE - Les élections de 1995

Russie: les élections de 1995 et le fonctionnement des institutions

“Notre malheur est qu’en Russie, comme précédemment, il y a peu de démocratie et en premier lieu dans la tête des gens”, expliquait Boris Eltsine dans une interview à la Komsomolskaja Pravda , le 19 août 1995. “Pas seulement des simples citoyens, mais également de ceux qui font la politique, qui forment l’opinion publique, qui appartiennent à ce qu’on appelle l’élite [...]. Tant qu’il n’y a pas d’ordre juridique strict, de protection judiciaire suffisante des droits de l’individu, y compris contre l’arbitraire des fonctionnaires, tant qu’il n’y a pas de classe moyenne, base de la stabilité, tant que les valeurs constitutionnelles ne sont pas devenues un élément de la conscience populaire, jusqu’à ce moment, il est impossible de parler sérieusement de la démocratie...”

Les rapports entre le pouvoir fédéral et les régions ont été peu modifiés en 1995. Quatre nouvelles républiques, l’Ossétie du Nord (23 mars 1995), la Iakoutie (29 juin 1995), la Bouriatie (29 août 1995) et l’Oudmourtie (17 octobre 1995) – après la Tatarie (15 février 1994), la République kabardino-balkare (1^er juillet 1994) et la Bachkirie (3 août 1994) –, ont signé avec les autorités fédérales un traité sur la répartition des compétences entre la Fédération et la République. Par dérogation, Boris Eltsine a accepté que, le 17 décembre, en même temps que l’élection des députés à la Douma d’État, ait lieu l’élection des chefs d’administration de douze régions.

Au niveau local, la loi du 28 août 1995 “sur les principes fondamentaux de l’autonomie locale” a fixé le cadre juridique de la mise en place d’autorités locales, élues, indépendantes de l’État, mais elle a laissé de côté le problème essentiel de la fixation de leurs ressources, et notamment celui de leur système fiscal. Cette situation a conduit le président de la fédération de Russie, dans un décret du 17 septembre, à conseiller le report à décembre 1996 des élections fixées par la loi (art. 58) dans les six mois qui suivent son entrée en vigueur (1^er septembre). Le premier congrès constitutif de l’Union des pouvoirs locaux de Russie, qui devrait être l’interlocuteur des autorités fédérales, s’est tenu le 8 décembre 1995. Quant à l’Assemblée fédérale élue en 1993, dont Boris Eltsine s’est accommodé pour la seconde année en 1995, elle a été renouvelée en décembre.

Le pouvoir du président

Par l’adoption des lois et du budget, l’Assemblée fédérale exerce une influence sur la politique économique du président et du gouvernement, mais, pour contenir l’intervention militaire fédérale en Tchétchénie, ses moyens d’intervention se sont révélés très limités: ses résolutions n’ont pas été suivies par le président, et la saisine de la Cour constitutionnelle n’a pas conduit à la censure des actes de ce dernier. Le seul résultat qu’elle a obtenu a été d’amener Boris Eltsine à mettre fin, en juillet, aux fonctions de trois ministres.

La saisine de la Cour constitutionnelle

Au printemps de 1995, la Cour constitutionnelle, dont les activités avaient été suspendues en septembre 1993, fonctionnait à nouveau normalement. Le nombre des juges qui la composent était passé de treize à dix-neuf, et elle avait élu un nouveau président, Vladimir Toumanov.

Après que les chambres de l’Assemblée fédérale eurent adopté à plusieurs reprises des résolutions invitant le gouvernement à négocier, le Conseil de la Fédération et un groupe de députés de la Douma d’État ont saisi, en avril 1995, la Cour constitutionnelle du décret n^o 2166 (9 décembre 1994) du président de la fédération de Russie concernant “les mesures pour réprimer l’activité des formations armées illégales sur le territoire de la République tchétchène et dans la zone du conflit ossétino-ingouche”. Par ce décret, le président avait chargé le gouvernement, conformément à la Constitution, “d’utiliser tous les moyens à la disposition de l’État pour assurer la sécurité de l’État, la légalité, les droits et libertés des citoyens, la protection de l’ordre public, la lutte contre la criminalité, le désarmement de toutes les formations armées illégales”. Malgré l’argumentation du juge Kononov, qui expliquait que cette formule “ne contient aucune distinction ni limitation dans l’application des moyens militaires et de contrainte comme des moyens juridiques, ne prévoit aucune garantie, permet une interprétation totalement arbitraire dans des conditions exceptionnelles”, la Cour constitutionnelle, dans sa décision du 31 juillet 1995, estime le décret conforme à la Constitution considérant que le gouvernement se limitera à l’exercice des attributions fixées par la Constitution (art. 114).

La Cour a considéré que, en l’absence de dispositions législatives précisant les conditions d’emploi de l’armée par le président en cas de circonstances exceptionnelles, les dispositions constitutionnelles relatives aux compétences du chef de l’État avaient un “effet direct” et qu’il “appartient à l’Assemblée fédérale de la fédération de Russie de mettre en ordre la législation relative à l’utilisation des forces armées de la fédération de Russie ainsi qu’au règlement d’autres questions apparaissant dans des conditions de situations de conflits extraordinaires...”.

La modification de la composition du gouvernement

La Constitution ne prévoit pas la possibilité d’exprimer la défiance à l’égard d’un ou de plusieurs ministres pris individuellement. Néanmoins, le 10 mars 1995, lors du débat relatif à la lutte contre la criminalité, la Douma a exprimé sa défiance à l’égard du ministre de l’Intérieur, Viktor Erine, ainsi d’ailleurs qu’à l’égard du procureur général par intérim, Alexeï Iliouchenko. Ces résolutions sont restées sans effet.

En juin 1995, les députés à la Douma ont critiqué à la fois la politique économique et les conditions de l’intervention militaire en Tchétchénie. Ils ont tenté d’engager simultanément deux procédures: l’une de défiance à l’égard du gouvernement dans son ensemble, l’autre à l’égard des ministres de la Défense et de l’Intérieur, Pavel Gratchev et Viktor Erine. Le 21 juin, la première de ces motions est approuvée par 240 voix, contre 70 et 20 abstentions. Le président, comme la Constitution lui en accorde le droit, maintient le gouvernement en fonction. Mais, désormais, celui-ci est à la merci d’un nouveau vote de défiance: si ce vote a lieu dans les trois mois qui suivent, il entraîne l’obligation pour le président d’accepter la démission du gouvernement ou de dissoudre la Douma. Pour éviter de demeurer dans une telle situation, le gouvernement décide de poser la question de confiance prévue par l’article 117, paragraphe 4 de la Constitution. Le 23 juin, la Douma fixe au 1^er juillet le vote sur cette question de confiance. Le même jour, sous forme de “recommandation”, elle demande la démission du ministre de l’Intérieur Viktor Erine, du ministre de la Défense Pavel Gratchev, du vice-Premier ministre Nicolaï Egorov. Une minorité de députés se prononce également en faveur de la démission du chef du Service fédéral de sécurité Sergueï Stepachine. Boris Eltsine décide alors de soumettre la question au Conseil de sécurité, qui doit se réunir le 29 juin; il rendra son verdict le lendemain, et le président Eltsine met fin aux fonctions d’Egorov, Erine, Stepachine et du chef de l’administration du territoire de Stavropol. Pavel Gratchev et le secrétaire du Conseil de sécurité Oleg Lobov restent en place.

La Douma se réunit en session extraordinaire le 1^er juillet. Elle cherche avant tout à esquiver la question de confiance posée par le gouvernement, car, pour que ce dernier reste en place, il faut qu’une majorité des députés la lui accorde, alors que, au contraire, avec la procédure du vote de défiance à l’initiative de la Douma, il reste en place tant qu’il n’a pas la majorité contre lui. La Douma a donc décidé “d’achever la procédure d’examen de la défiance au gouvernement conformément à l’article 117, paragraphe 3 de la Constitution, en liaison avec le fait que le président n’a pas été d’accord avec les résultats du premier scrutin. C’est-à-dire, comme dans tous les autres cas, de procéder à un second vote”. La résolution sur la défiance est rejetée, et le gouvernement renonce à poser la question de confiance. Pour accroître le contrôle parlementaire de l’exécutif, la Douma a également tenté d’engager une procédure de révision de la Constitution, mais elle s’est heurtée à l’opposition du Conseil de la Fédération.

Le renouvellement de l’Assemblée fédérale

Le renouvellement de l’Assemblée fédérale en décembre 1995 a modifié à la fois la composition politique de la Douma d’État et le mode de représentation au Conseil de la Fédération.

L’élection de la Douma d’État

Dès 1994, diverses tentatives pour rassembler les forces démocratiques en un bloc uni et créer un parti d’orientation centriste proprésidentiel ont été entreprises, mais n’ont pas abouti. Au contraire, à la Douma, la plupart des groupes politiques se sont scindés et de nombreuses formations politiques peu représentatives sont apparues.

La préparation de l’élection . En 1993, le règlement sur l’élection des députés à la Douma prévoyait une répartition par moitié des 450 sièges à pourvoir: une moitié (225 sièges) étant attribuée à la représentation proportionnelle, dans une unique circonscription électorale fédérale couvrant l’ensemble de la Russie, aux formations politiques ayant obtenu plus de 5 p. 100 des voix, l’autre étant attribuée au scrutin majoritaire uninominal à un tour dans 225 circonscriptions. Le président de la Fédération a tenté de convaincre les députés de réduire à un tiers le nombre des sièges attribués à la représentation proportionnelle, mais il y a renoncé. La loi du 28 avril 1995 sur l’élection des députés à la Douma a donc maintenu la répartition par moitié.

Dans la circonscription électorale fédérale comme dans les circonscriptions électorales uninominales, le droit de présenter des listes de candidats est ouvert à la fois aux “associations électorales”, c’est-à-dire aux associations enregistrées au ministère de la Justice au moins six mois avant le scrutin et dont les statuts prévoient la participation aux élections, et aux “blocs électoraux” constitués par ces associations et enregistrés par la Commission électorale centrale. De plus, dans les circonscriptions électorales uninominales, les candidats peuvent être également présentés par les électeurs. Pour participer à l’élection dans la circonscription électorale fédérale, les listes fédérales doivent recueillir 200 000 signatures; dans les circonscriptions uninominales, les candidats doivent être soutenus de la même façon par au moins 1 p. 100 des électeurs de la circonscription.

Au printemps de 1995, Boris Eltsine a soutenu l’idée de constituer deux grands blocs, autour du Premier ministre Viktor Tchernomyrdine et du président de la Douma Ivan Rybkine. Le 12 mai 1995 a eu lieu le congrès constitutif du mouvement Notre Maison la Russie, qui a élu Tchernomyrdine président du mouvement. Au contraire, Ivan Rybkine n’a réussi à constituer qu’un bloc limité à l’association sociale Régions de Russie, au mouvement sociopolitique Union des réalistes et à trois autres associations.

La compétition électorale. En général, dans le cas de la circonscription électorale fédérale , la participation d’une association électorale ou la création d’un bloc a surtout été un moyen pour les formations politiques d’avoir accès à la campagne électorale nationale. Afin de pouvoir commencer la collecte des signatures nécessaires à l’enregistrement, 67 associations et blocs avaient remis à la Commission électorale centrale les listes de leurs candidats; 24 d’entre eux (15 associations et 9 blocs) n’ont pu satisfaire aux conditions d’enregistrement; 3 cas litigieux ont été tranchés par la Cour suprême; finalement, 43 formations (25 associations et 18 blocs), qui comprenaient environ 7 600 noms, ont été admises à la compétition dans la circonscription électorale fédérale.

Plus encore qu’en 1993, l’électeur russe avait donc trois solutions: s’abstenir, se prononcer en faveur d’une des listes de son choix, quelles que fussent ses chances de dépasser les 5 p. 100, ou choisir l’une des listes qui pouvaient obtenir assez de voix pour être représentées à la Douma.

Le 17 décembre 1995, près de 13 millions d’électeurs de plus qu’en 1993 ont pris part au scrutin (66 613 619 bulletins valides, contre 53 751 696 en 1993), alors même que le nombre d’électeurs inscrits diminuait (105 409 443 en 1995, contre 106 170 835 en 1993, soit une différence de 761 392 électeurs).

En 1993, sur 13 formations en lice, 8, qui ont recueilli 90 p. 100 des voix, avaient franchi le seuil de 5 p. 100 et s’étaient réparti les 225 sièges de la circonscription électorale fédérale. En 1995, ces 225 sièges ont été attribués à 4 listes seulement, sur 43, représentant 50,5 p. 100 des voix.

Dans le cas des circonscriptions électorales uninominales , le processus est différent. Sur 2 600 candidats enregistrés par les commissions électorales de circonscription, 1 600 étaient présentés en même temps par les associations et blocs électoraux dans la circonscription fédérale et 1 000 directement par les électeurs. Plus du tiers (77) des députés élus n’ont pas d’affiliation politique déclarée; près de deux tiers (148 députés sur 225) appartiennent à 23 des 43 formations politiques en compétition dans la circonscription électorale fédérale: 20 en effet n’ont eu aucun député; 12 formations n’en ont eu qu’un seul, qui était très souvent leur leader. C’est le cas notamment de B. Gromov, S. Fedorov, S. Govokhourine, S. Chakhrai, E. Rossel, Irina Khakamada, K. Borovoï; 5 formations ont eu de 2 à 5 députés; 5 de 9 à 20 députés. Le Parti communiste, avec 58 députés, remporte 25 p. 100 des sièges dans les circonscriptions électorales uninominales. Parmi les formations qui ont eu 9 députés ou plus, 3 seulement ont obtenu plus de 5 p. 100 des voix dans la circonscription électorale fédérale; la quatrième à y avoir obtenu plus de 5 p. 100 des voix, le Parti libéral démocrate, confirme sa nature particulière d’agglomérat autour d’un leader: il obtient 11,18 p. 100 des voix dans la circonscription électorale fédérale, mais il n’a eu qu’un seul député élu dans une circonscription électorale uninominale.

Au total, à la Douma, les communistes et leurs alliés agrariens représentent 40 p. 100 des sièges (177), Notre Maison la Russie, Iabloko et Choix démocratique seulement 24 p. 100 (109), mais il faudra également tenir compte du rattachement des 77 députés “sans étiquette” aux différents groupes politiques.

La formation du Conseil de la Fédération

La Constitution de 1993 précise que “le Conseil de la Fédération, seconde chambre de l’Assemblée fédérale, est constitué à raison de deux représentants de chaque sujet de la Fédération: un représentant de l’organe représentatif et un représentant de l’organe exécutif du pouvoir d’État”. Avant l’adoption de la Constitution, Boris Eltsine avait créé un Conseil de la Fédération, composé des chefs des exécutifs et des présidents des assemblées des régions, mais, en raison de l’opposition qu’il avait rencontrée de la part des dirigeants des régions lorsqu’il a dissous le Soviet suprême en septembre 1993, il préféra laisser imprécise dans la Constitution la composition dudit Conseil et, à titre dérogatoire, faire élire au suffrage universel pour deux ans ses membres, en même temps que les députés à la Douma.

La question s’est donc à nouveau posée: faut-il que le Conseil de la Fédération soit composé des chefs des exécutifs régionaux et des présidents des assemblées régionales – ce qui risquerait d’en faire beaucoup plus un conseil des chefs régionaux défendant les intérêts de leurs régions qu’une véritable seconde chambre, capable de participer activement au travail législatif – ou faut-il que ses membres soient distincts, avec le risque dans chaque région d’une rivalité entre les chefs de l’exécutif et le président de l’assemblée régionale, d’une part, et les deux représentants de la région au Conseil de la Fédération, de l’autre?

La Douma, le Conseil de la Fédération et Boris Eltsine ont eu de longues discussions sur ce point. Le président de la fédération de Russie y a mis fin provisoirement en signant, le 6 décembre 1995, la loi sur la formation du Conseil de la Fédération afin d’éviter la crise constitutionnelle qu’aurait entraînée l’absence de cette loi au moment de l’expiration, le 12 décembre, du mandat du Conseil élu en 1993. Les deux représentants au Conseil seront de droit le chef de l’organe législatif (représentatif) et le chef de l’organe exécutif du pouvoir d’État du sujet de la Fédération.

Les chefs d’administration des régions doivent être élus au suffrage universel. Beaucoup d’entre eux avaient été nommés par le président de 1991 à 1993. La loi précise que l’élection des chefs des organes exécutifs du pouvoir d’État devra être achevée en décembre 1996. Les nouvelles règles de composition du Conseil de la Fédération vont entraîner le départ du président et du vice-président actuels du Conseil (Vladimir Choumeiko et Ramazan Abdoulatipov notamment) ainsi que de plusieurs présidents de commissions. La loi ignore l’existence dans les républiques d’un chef de la République distinct des “chefs” de l’exécutif et du législatif. Les conseillers du président ont expliqué que les défauts de la loi pourraient être corrigés ultérieurement par le prochain Parlement, éventuellement sur l’initiative du président lui-même, mais la loi est entrée en vigueur le 13 décembre.

Dans son interview du 19 août 1995 à la Komsomolskaja Pravda , Boris Eltsine poursuivait: “Je ne serai jamais d’accord avec l’idée que le peuple de Russie est fait pour la dictature, pour le knout. La Russie est un pays particulier. Il n’y en a pas d’équivalent. Mais, malgré tout, y vivent des gens ordinaires, rêvant aux mêmes choses que celles auxquelles rêvent tous les gens normaux sur la Terre. Voilà pourquoi la démocratie également ne nous est pas interdite. Elle entraîne une vie normale pour des gens normaux.”

Encyclopédie Universelle. 2012.